Ab 2028 wird in der Europäischen Union ein neuer Markt für CO2-Zertifikate in Kraft treten, der direkt Gebäude und den Straßenverkehr betreffen wird: Man nennt ihn ETS2 (Emissions Trading System 2). Das neue System, das neben dem Emissionshandel für Unternehmen besteht, hat Befürchtungen direkter Folgen für die Europäer ausgelöst, einige fürchten, dass auch die Bürger Zertifikate für das Heizen des Hauses und die Nutzung des Autos kaufen müssen.
So ist es jedoch nicht ganz, denn das System wird Haushalte nicht dazu verpflichten, Emissionszertifikate zu kaufen, sondern die Verpflichtung trifft die Brennstofflieferanten, also die Unternehmen, die Benzin, Diesel, Heizöl und Erdgas in den Markt bringen.
Sie müssen die entsprechenden Emissionsberechtigungen im Rahmen einer Auktion erwerben, die Emissionen, die durch die Nutzung ihrer Produkte entstehen, widerspiegeln. Dies könnte zwar zu Preissteigerungen führen, die sich indirekt auf die Bürgerinnen und Bürger an der Zapfsäule, in der Fernwärmeabrechnung oder in der Heizkostenrechnung auswirken könnten.
Und genau darum, um diese Auswirkungen zu begrenzen, hat das Europäische Parlament diese Woche in Plenarsitzung eine Reihe von Änderungen am Mechanismus zur Marktstabilisierung verabschiedet, indem es mit 433 Ja-Stimmen und 120 Nein-Stimmen seine Verhandlungsposition annahm, die nun Gegenstand der Verhandlungen mit den Regierungen im Rat der EU sein wird. Die neuen Regeln zielen darauf ab, plötzliche Preissprünge des Kohlenstoffpreises zu vermeiden, die sich in Erhöhungen für Familien und Autofahrer niederschlagen könnten.
Warum ETS2 entsteht
Die Europäische Union betreibt seit den 2000er Jahren einen Kohlenstoffmarkt für die großen Industrien, Kraftwerke und den Luftverkehr: Unternehmen, die Kohlendioxid emittieren, müssen Zertifikate (Emissionsberechtigungen) im Verhältnis zu jeder produzierten Tonne halten. Ein Teil dieser Zertifikate wird kostenlos vergeben, vor allem an Sektoren, die dem internationalen Wettbewerb stark ausgesetzt sind, aber wer mehr emittiert, als er erhalten hat, muss die Differenz am Markt kaufen.
Wer weniger verschmutzt, kann ungenutzte Zertifikate verkaufen und so Emissionsreduktionen in einen konkreten wirtschaftlichen Vorteil verwandeln. Dadurch entsteht ein Anreiz, weniger zu emittieren: Je weniger Emissionen, desto geringer die Kosten, und man kann sogar profitieren. Gebäude und Straßenverkehr, die einen bedeutenden Anteil der Gesamtemissionen ausmachen, waren jedoch von diesem System ausgeschlossen geblieben.
Mit der Überarbeitung der Kohlenstoffhandelsrichtlinie, die 2023 im Rahmen des europäischen Klimapakets bekannt als „Fit für 55“ verabschiedet wurde, entschied die EU, die Logik der Emissionsberechtigungen auch auf diese Sektoren auszudehnen und ein separates System zu schaffen, das genau ETS2 genannt wird. Das erklärte Ziel ist, die Emissionen von Gebäuden und Verkehr bis 2030 gegenüber dem Niveau von 2005 um 42 Prozent zu senken.
Im Gegensatz zum alten System werden im ETS2 nicht Haushalte oder Autofahrer direkt Emissionszertifikate kaufen: Die Verpflichtung liegt bei den Brennstofflieferanten, also den Unternehmen, die Benzin, Diesel, Heizöl und Erdgas in den Markt bringen.
Ursprünglich für 2027 vorgesehen, wurde das System auf 2028 verschoben, nachdem viel Druck von Regierungen und dem Europäischen Parlament ausgeübt wurde. Die Verschiebung gab mehr Zeit, soziale Begleitmaßnahmen vorzubereiten, hat aber die Unsicherheiten hinsichtlich des Zertifikatspreises nicht ausgeräumt.
Unberechenbare Preise
Der zentrale Knoten der laufenden Reform betrifft nicht die Struktur des ETS2 an sich, sondern ein technisches Instrument, das dessen Funktionsweise steuert: Die Marktstabilitätsreserve (MSR, Market Stability Reserve).
Dabei handelt es sich um einen automatischen Mechanismus, der das Angebot an Zertifikaten auf dem Markt reguliert. Wenn die Umlaufmenge zu hoch ist (und der Preis für Kohlenstoff dadurch sinken könnte, was den Anreiz zur Emissionsminderung mindert), nimmt die Reserve einen Teil davon aus dem Markt. Wenn sie knapp wird (und der Preis zu stark steigen könnte, was Unternehmen und Haushalte belastet), gibt die Reserve neue Zertifikate frei.
Problematisch ist, dass die ursprünglichen Parameter der Reserve, die 2023 gleichzeitig mit der Einführung des ETS2 festgelegt wurden, sich bei den danach durchgeführten Analysen als unzureichend erwiesen haben. Neunzehn EU-Länder, darunter Frankreich, Deutschland, Italien, Spanien, Polen und weitere, haben dies in einem gemeinsamen Dokument vom Juli 2025 festgehalten und drei Hauptrisiken benannt: große Unsicherheit über den Anfangspreis der Zertifikate im Jahr 2028, Risiko von Volatilität durch einen zu abrupten Freisetzungsmechanismus und Unzulänglichkeiten beim bestehenden Schutz gegen zu hohe Preise. Als Reaktion auf dieses Dokument hat die Europäische Kommission im vergangenen November den vorliegenden Vorschlag vorgelegt.
Die Reform
Der ursprüngliche Vorschlag der Kommission enthält drei technische, aber konkrete Maßnahmen. Die erste betrifft die sogenannte „Ungültigmachung“ der nicht freigegebenen Zertifikate bis zum 31. Dezember 2030: In der jetzigen Regelung verlieren die anfangs in der Reserve gehaltenen 600 Millionen Zertifikate ihre Gültigkeit, falls sie nicht auf den Markt gebracht werden. Die Kommission schlägt vor, diese Frist abzuschaffen und die Zertifikate unbefristet in der Reserve zu belassen. Die Folge ist eine längere Vorhersehbarkeit des Systems, weil Marktteilnehmer wissen, dass Zertifikate nicht plötzlich verschwinden werden.
Die zweite Maßnahme betrifft den automatischen Freigabe-Mechanismus. Heute, wenn die Gesamtzahl der umlaufenden Zertifikate unter eine bestimmte Schwelle fällt, setzt die Reserve ein festes Freigabevolumen an neuen Zertifikaten frei. Das Problem ist, dass dieser Sprung durch eine einzige zusätzliche oder fehlende Berechtigung ausgelöst werden kann und so zu Volatilität führt. Die Kommission schlägt eine graduelle und flexiblere Formel vor.
Die dritte Maßnahme betrifft den ohnehin bestehenden Notfall-Input: Wenn der Preis der Zertifikate 45 Euro pro Tonne überschreitet, führt die Reserve 20 Millionen zusätzliche Zertifikate zu und erhöht damit das Angebot, was den Preis senken soll. Das ist ein Schutz vor heftigeren Schocks, vor allem in den ersten Jahren des Systems. Die Kommission schlägt vor, dieses Volumen auf 40 Millionen zu erhöhen (also zusätzlich 20 Millionen), um die Marktberuhigung wirksamer zu gestalten.
Der Europäische Rat, in der diese Woche angenommenen Position, hat den Gesamtrahmen zwar gebilligt, aber Änderungen zu mehreren Punkten gefordert. Der wichtigste operative Punkt betrifft die Reaktionsgeschwindigkeit: Die Abgeordneten wünschen, dass Zertifikate bei einem plötzlichen Preisaufschwung innerhalb eines Monats freigegeben werden, statt der von der Kommission vorgeschlagenen zwei Monate. „Schnelligkeit macht die Reserve glaubwürdig“, heißt es in den Analysen, die den Parlamentspapieren beigefügt sind: Ein schnellerer Eingriff kann die Erwartung einer Knappheit bremsen, bevor sich die Volatilität auf die Verbraucherpreise überträgt.
Im Hinblick auf die „Lebensdauer“ der Zertifikate in der Reserve weicht das Parlament teilweise von der Kommission ab: Anstatt sie unbefristet gültig zu lassen, schlägt es eine sukzessive Auslöschung vor, wobei 50 Prozent der ungenutzten Zertifikate ab dem 1. Januar 2034 annulliert würden und die restlichen 50 Prozent zwei Jahre später. Ein Kompromiss zwischen langfristiger Sicherheit und dem Bedarf, die Reserve nicht unendlich aufzublähen.
Die Preisobergrenze
Der Mechanismus der 45 Euro pro Tonne bezieht sich auf eine in Euro festgelegte Schwelle aus dem Jahr 2020, die real aufgrund der Inflation der letzten Jahre weniger wert ist und die Ende 2029 ausläuft. Das Parlament fordert, den Mechanismus über 2029 hinaus zu verlängern und den Referenzwert auf die Preise von 2026 statt 2020 zu aktualisieren.
Die Berichterstatterin des Textes, die tschechische Abgeordnete Danuše Nerudová aus der Gruppe der Europäischen Volkspartei, fasst die Parlamentsposition so zusammen: „Europa muss mehr tun, um Familien vor potenziell negativen sozialen Auswirkungen des ETS2 zu schützen. Wir haben konkrete Maßnahmen vorgeschlagen, um die Obergrenze von 45 Euro über 2029 hinaus zu verlängern und sie durch Anpassung an die Preise von 2026 zu senken.“
Ausnahme für Wohngebäude
Der politisch sensibelste Punkt betrifft die Wohngebäude. Das Parlament bittet die Kommission zu prüfen, ob es sinnvoll ist, den Mitgliedstaaten zeitweise Ausnahmen für Häuser vom ETS2-System zu erlauben, vorausgesetzt, es wurden bereits andere Maßnahmen umgesetzt, um die nationalen Emissionsziele zu erreichen.
Die Auswirkungen des ETS2 auf Familien könnte dennoch vorhanden sein, und für einkommensschwache Haushalte, die bereits dem Risiko der Energiearmut ausgesetzt sind, könnten diese Auswirkungen signifikant sein. Aus diesem Grund sieht das System einen Klimafonds vor, ein europäisches Finanzinstrument zur Unterstützung der vulnerablen Gruppen im Übergang, das teilweise aus den Einnahmen der ETS2-Auktionen gespeist werden soll.
Das Parlament betont, dass die Reform der Stabilitätsreserve nicht allein ausreicht, um Familien zu schützen: Es bedarf ergänzender Politiken, Investitionen in die energetische Gebäudeeffizienz, Unterstützung für emissionarme Mobilität und einen gestärkten Sozialfonds.
